Guerra Fiscal e as Armadilhas Racionais

Um dos aprendizados fundamentais da Teoria Econômica, pelo menos desde Adam Smith, é a do auto-interesse racional que nada mais é do que a inclinação de todo indivíduo em maximizar o seu próprio bem-estar.

Ainda que o ser humano seja muito complexo, modelá-lo como um indivíduo racional permite observar o seu comportamento, pois, na maior parte das vezes, as pessoas realmente agem, no jargão econômico, com o intuito de aumentar a sua “utilidade”. Isso não significa que tal comportamento seja necessariamente “egoísta”, pois mesmo o altruísta pode ajudar o próximo – por várias razões, inclusive por isso lhe trazer satisfação. Isso se aplica da mesma maneira para o empreendedor que sente satisfação ao fechar uma transação lucrativa, ou a que um esportista tem ao quebrar um recorde.

Essa concepção é a que une a Teoria da Escolha Racional, base da Economia, e que também é aplicada à Política, pela Teoria da Escolha Pública. Esse campo do conhecimento desmistifica a ingênua concepção de que os políticos são sujeitos inerentemente bem-intencionados, preocupados somente com o bem comum, visando apenas aos interesses da comunidade.

Políticos são indivíduos como todos os demais, e, como tal, são igualmente maximizadores do próprio bem-estar. Isso não significa que sejam desonestos ou interessados apenas em vantagens pessoais. No entanto, o seu autointeresse permite observar e mensurar o seu comportamento, assim como a economia tradicional observa o comportamento dos produtores e consumidores.

Aplicando todos esses conhecimentos ao tema de Guerra Fiscal, torna-se mais fácil diagnosticar o problema. Nota-se que a guerra é uma competição de entes federativos – os Estados, mas frequentemente também os municípios – pela captação de empreendimentos e investimentos privados. Para tanto, eles ofertam o que têm: benefícios fiscais.

Aparentemente, o que ocorre é uma suposta competição saudável entre os entes da federação, uma vez que a tradicional teoria econômica nos demonstra que um mercado competitivo sempre é mais eficiente, pois possibilita melhores produtos a preços mais baixos. Agora não se trata mais de eleitores e votos, mas sim de oferta dos governantes aos seus consumidores, sejam eles quais forem.

AQUELE QUE OFERECER O MELHOR PRODUTO, OU SEJA, O MELHOR BENEFÍCIO, GANHARÁ O CLIENTE.

No entanto, outros campos da Economia contemporânea, como a Nova Economia Institucional, mostram que, muitas vezes, as ações dos indivíduos geram efeitos não pretendidos, os quais extrapolam a relação entre as partes envolvidas diretamente, as chamadas “externalidades”.

Externalidades positivas, falando a grosso modo, são benefícios usufruídos por terceiros que não pagaram por eles. Quando isso ocorre, tem-se uma falha de mercado e incentivo ao oportunismo, pois se qualquer um pode se apropriar de um ganho sem o respectivo custo, o mercado fica sem incentivos para ofertar aquele bem gerador das externalidades.

Por outro lado, as externalidades negativas são custos em que terceiros atingidos não receberam a contrapartida de respectivos benefícios. Como exemplo, podemos citar a poluição produzida por uma fábrica que atinge uma comunidade que não é seu consumidor. Isso é um exemplo de falha de mercado que pode exigir – ainda que com bastante cuidado para que o intervencionismo estatal não seja exacerbado – uma correção via norma jurídica, tal como o conhecido “imposto ambiental” – uma correção de comportamento prejudicial via regulação jurídica, no caso, tributária.

Mas bem, voltando ao tema da guerra fiscal, não é preciso muito esforço para aplicar os conceitos vistos até agora. A competição dos entes federativos, sejam Estados (ICMS), sejam Municípios (ISS), não é “saudável”, pois gera externalidades negativas. Quais são elas?

No caso do ICMS, constata-se que benefícios concedidos pelos Estados não levam em conta custos repassados a outros Estados, considerando o problema de créditos em operações interestaduais, mais especificamente em relação a Estados “importadores”. Usualmente, quem paga a conta são os contribuintes que adquiriram mercadorias ou insumos daqueles Estados que concederam os benefícios e têm a sua tomada de crédito limitada em seu Estado de localidade.

No caso do ISS, a guerra fiscal se dá pelo oferecimento de alíquotas mais baixas do imposto pelos municípios. O problema acontece pela falta de critério seguro, até hoje, quanto ao territorial de incidência do tributo. Como a legislação tradicionalmente sempre elegeu o município do estabelecimento prestador como o da incidência do imposto, é comum que contribuintes se instalem nessas localidades, onde terão sua inscrição fiscal e ali recolherão o ISS, mesmo quando prestam serviços em outras municipalidades.

ESSA GUERRA FISCAL GERA PREJUÍZOS, QUEBRAS NO SISTEMA FEDERATIVO E ENORMES CUSTOS DE TRANSAÇÃO.

Quais as consequências? Distorções no sistema tributário, problemas na arrecadação, criação de passivos fiscais etc. Novamente, externalidades negativas.

Ocorre que a guerra fiscal, bem como os próprios benefícios fiscais, são meros sintomas de uma grave doença: o caos que se instalou, há décadas, em nosso sistema tributário.

É possível curar essa doença? Sim, é. Mas isso não significa que o tratamento seja fácil.

A experiência mostra que meros convênios interestaduais, no caso do ICMS, ou imposições de alíquotas mínimas, no caso do ISS, não resolveram a questão. Penso que a única forma seria por meio de uma extensa e profunda reforma tributária, a ponto de alterar a própria estrutura da tributação brasileira, principalmente quanto ao ICMS, de longe o maior problema, tornando-o um imposto de valor agregado e, preferencialmente, federal.

Todavia, resolver guerra fiscal com reforma tributária nos leva ao início do texto. Políticos são indivíduos racionais como qualquer um de nós, e, como tais, sujeitos a armadilhas da racionalidade. Uma bastante conhecida e modelada pela Teoria dos Jogos, campo da Economia Matemática que analisa comportamento estratégico, é o Dilema do Prisioneiro.

Em resumo, o dilema é uma situação na qual a escolha racional visa maximizar o bem-estar do indivíduo, resultando em algo negativo. Numa situação normal do mundo, as escolhas individuais maximizadoras levam a resultados eficientes e é assim que um mercado competitivo funciona. Os autointeresses em conjunto aumentam o bem-estar social de todos.

Entretanto, no dilema do prisioneiro, dadas as recompensas (pay offs) do jogo, os incentivos levam à não cooperação entre os jogadores, que optam pela escolha que os beneficia em detrimento do outro, sendo que um trai o outro e vice-versa. Caso cooperassem, o resultado coletivo e individual seria melhor, porém não há confiança mútua. Situação que ilustra o dilema ocorre com os chamados “bens comuns”, cujo uso é rival, porém não-excludente. Ficou difícil de entender? Vamos a um exemplo:

Imagine um lago de domínio público, onde todos podem pescar sem impedimento e sem custo. Quais os incentivos que operam nesse caso? Cada sujeito irá querer pescar o máximo número de peixes, uma vez que acredita que os outros farão o mesmo. Como não há custo diretamente cobrado dele para essa pesca predatória, o incentivo é buscar o máximo resultado individual, sendo essa a estratégia dominante para os demais partícipes. O resultado é que se esgotarão os recursos naturais e, mesmo que alguns tenham conseguido pescar uma boa quantidade, não há mais peixes dali em diante.

O DILEMA SÓ PODE SER QUEBRADO SE MUDAREM AS REGRAS DO JOGO OU AS RECOMPENSAS DO JOGO, OU, MAIS ESPECIFICAMENTE, OS CUSTOS E BENEFÍCIOS.

Trazendo para o nosso tema, percebe-se claramente o dilema do prisioneiro na Guerra Fiscal. Ainda que o resultado para todos fosse provavelmente melhor, caso não houvesse benefícios fiscais unilaterais, os Estados têm incentivos a ofertá-los, pois não confiam que os outros não farão o mesmo e atrairão antes para si os investimentos privados. Logo, a estratégia dominante é ofertar tais incentivos, mesmo com as punições previstas e com as recorrentes ações judiciais movidas pelos Estados concorrentes.

Por mais que os deputados e senadores saibam da necessidade de uma profunda reforma, não é de se estranhar que ela nunca tenha saído do papel. Ocorre que uma boa reforma implica renúncia de prerrogativas por parte dos estados-membros e toda uma sorte de custos de transação altos são incorridos nesse processo. O incentivo é não cooperar e deixar as coisas seguirem como estão.

Qual seria o melhor resultado? Uma reforma tributária que eliminasse tributos em cascata, que eliminasse tributos incidentes sobre a produção de riqueza, que evitasse tributação regressiva, e, principalmente, que simplificasse radicalmente o sistema, reduzindo os gigantescos custos de conformidade tributários brasileiros. Em um sistema assim, a guerra fiscal não teria razão de existir e tampouco seriam necessários benefícios, moratórias e anistias fiscais, que são benéficos apenas na aparência, mas que em realidade são sintomas do manicômio jurídico-tributário em que vivemos.

E quanto ao dilema do prisioneiro que impede a reforma tributária, é possível superá-lo? Historicamente, sabemos que há duas situações em que é possível empreender grandes e profundas reformas:

1) Quando o governante tem altos índices de popularidade; ou

2) Em um momento de crise econômica tão profunda que a alternativa é reformar ou quebrar.

Obviamente, no presente momento, a opção 1 não é viável, dado que a Presidente Dilma enfrenta os mais baixos índices de aprovação desde que foi eleita pela primeira vez. Na década passada, Luís Inácio Lula da Silva detinha popularidade suficiente para disparar o processo das reformas tributária e previdenciária, mas preferiu não o fazer.

A opção 2, por outra sorte, já se encontra presente em nossa realidade e, pelos prognósticos, tende a se agravar consideravelmente, consubstanciando-se na pior depressão de nossa história. Quem sabe não podemos fazer desse limoeiro uma limonada – afinal, como diz o ditado, nas crises é que se encontram grandes oportunidades – e obter o necessário consenso de nosso legislativo de modo a finalmente reformar o nosso péssimo sistema tributário?

Quem viver, verá.